Crescere senza fuggire


snai_logo3Per consentire al lettore una piena consapevolezza dei “fondamenti teorici” ai quali la Strategia Nazionale per le Aree Interne si ispira, di quali siano i razionali alla base di un approccio che si propone come innovativo e “destabilizzante” rispetto al passato, proponiamo di seguito un paio di contributi riferiti ad altrettanti interventi pubblici di Fabrizio Barca, considerato l’ideatore della SNAI.

Al primo contributo è stata dedicata la sezione “DISUGUAGLIANZE TERRITORIALI”.

Il secondo contributo è offerto dalla conferenza svoltasi il 4 giugno del 2016 in occasione del Festival dell’Economia di Trento – I luoghi della crescita, dal titolo “CRESCERE SENZA FUGGIRE: L’ESPERIENZA DI UNA POLITICA ATTENTA AI LUOGHI” con Fabrizio Barca e Luigi Guiso.
Il video e il podcast del dibattito sono disponibili al link Crescere senza fuggire.

Di seguito la sintesi del contributo.


festival_economiaCRESCERE SENZA FUGGIRE: L’ESPERIENZA DI UNA POLITICA ATTENTA AI LUOGHI (sintesi)                                                                                           

microfono Fabrizio Barca

Assistenziali e perdenti sono quelle politiche che si auto-definiscono «cieche», poichè ignorano i luoghi e non rendono le persone libere ma le spingono verso le città


Per quanto attiene allo sviluppo economico la tesi della parte egemone della Banca Mondiale è che le politiche debbano essere «cieche» (blind policy): ci si dedichi a riformare il mercato del lavoro, il governo societario, il sistema della scuola e il mondo “si aggiusta” da solo. Invece assistenziali e perdenti sono quelle politiche che si auto-definiscono cieche perché sono politiche che ignorano i luoghi e in realtà non rendono le persone libere, ma le spingono verso le città.
Servono invece politiche pubbliche che mettano le persone nelle condizioni di essere sostanzialmente libere (Amartya Sen, L’idea di giustizia). Non servono politiche che facciano rimanere le persone nei territori: servono politiche che diano informazioni e mezzi alle persone per renderle libere di scegliere dove vivere la loro vita.
Le Aree Interne (per lo più rurali) in questa fase di competizione tra territori e tra comunità, hanno oggi rispetto a ieri delle grosse chance sul piano dell’aumento della produttività. Non è quindi più così scontato che il motore dello sviluppo sia solo nelle città.

E’ vero che risultano ancora all’opera quei fattori noti come «esternalità da agglomerazione» che fanno si che i grandi centri urbani offrano “automaticamente” dei vantaggi straordinari ai loro abitanti (i cosiddetti spillover: tecnologici, di lavoro, ecc.).
E’ anche vero però che dentro le agglomerazioni urbane si producono dei divari, dei “malefici” che si manifestano improvvisamente, in modo inaspettato e tendono a sorprendere tutti. E a quel punto o sono irrimediabili, o sono rimediabili a costi spaventosi per la comunità. Alcuni esempi di questi malefici:

  • difficoltà di vita legate a problematiche quali congestione, qualità dell’ambiente, sicurezza personale, incidentalità, ecc.;
  • nelle grandi agglomerazioni “ciò che sarai è enormemente dipendente dal luogo in cui sei nato”; ovvero nelle aree urbane il contesto di partenza tende ad essere dominante, schiacciante;
  • all’interno delle grandi città si sta producendo un rafforzamento del potere di controllo sul capitale immateriale la cui importanza diventa sempre maggiore rispetto al capitale materiale. In nome dell’idea che se non si mantiene il sistema dei brevetti non c’è l’incentivo sufficiente per fare ricerca, si sottrae a centinaia di migliaia di giovani la possibilità di accedere rapidamente alle innovazioni;
  • nelle grandi città vige un regime temporale che impone progressivamente e in modo sistemico ai cittadini dei tempi di vita, di organizzazione della propria esistenza che sono alienanti. Si tratta di una forma nuova di alienazione che peggiora la qualità della vita anche della borghesia e non solo dei ceti meno abbienti.

Per contro, nelle aree rarefatte ci sono invece anche una serie di vantaggi, quali:

  • le aree rurali interne i dimostrano maggiormente resilienti rispetto ai cambiamenti climatici, alle problematiche migratorie, al problema dell’invecchiamento della popolazione;
  • si tratta di aree in genere dotate di un enorme patrimonio in biodiversità; in particolare le aree rarefatte italiane (insieme a quelle austriache) hanno un livello di biodiversità molto più elevato di ogni altra regione d’Europa. Oggi questo argomento sta diventando un argomento sempre più “appealing” per il turismo internazionale, ed in particolare per il turismo emergente cinese;
  • le aree rarefatte offrono “spazi di libertà sottratte al potere dello Stato e delle grandi multinazionali” (A. Cottica) che sono entrambi estremamente opprimenti per i giovani;
  • in queste aree i vantaggi della rete e delle connessioni a banda larga, anche se non sono in grado di annullare i benefici delle esternalità da aggregazione (dove esiste maggiore opportunità di coltivare le relazioni fisiche), possono ridurne significativamente gli svantaggi. Si noti che i problemi di socializzazione nelle aree rarefatte sono gravissimi, ma sono superabili se accanto all’uso della rete e della banda larga si affiancano politiche giuste e coraggiose.

Il risultato (o se vogliamo “la morale”) è: quando sentiamo dire che nel 2050 il 70% della popolazione mondiale vivrà in grandi città, dobbiamo essere sospettosi. Non c’è una tendenza naturale alla crescita delle mega-cities, bensì una scelta di politica economica condizionata da interessi finanziari (emblematici i casi di Istambul e Singapore).
Non dobbiamo quindi avallare politiche solo apparentemente “blind”, perché nascondono il fatto che lo Stato è costretto a seguire le scelte delle multinazionali.

Peraltro non può essere considerata valida nemmeno l’idea espressa da Enrico Moretti ne “La nuova geografia del lavoro”, quando afferma: attiriamo i capitali in determinate aree e diamo poi dei bonus alle persone dei territori “sfortunati” perché li abbandonino.
Così facendo, invece di dare alle persone una chance di decidere, non si fa altro che alterare il loro sistema di decisione modificando i prezzi relativi.
Inoltre questa pratica suggerita da Moretti (di sostituire le politiche territoriali con una politica di attrazione dei capitali) è ormai desueta nella letteratura internazionale perché, in questi casi, i capitali che vengono attratti con gli incentivi sono i peggiori, si attua cioè una «adverse selection», e chi porta i capitali viene a giocare con le sue regole: quelle dettate dal potere economico.


Colpa di una interazione perversa tra classi dirigenti economiche e politiche locali, regionali e nazionali


Quindi che fare? Daron Acemoglu con il suo Perché le nazioni falliscono, ci domanderebbe: ma come mai se le aree interne hanno tutte queste opportunità non decollano da sole?
La ragione è che, in Italia sicuramente, si è venuta a creare una interazione perversa tra classi dirigenti economiche e politiche locali, regionali e nazionali. Una interazione per via della quale i territori finiscono bloccati nella trappola del sottosviluppo.
Le classi dirigenti economiche e politiche hanno interesse che i territori rimangano in questa trappola, non aprendo agli innovatori e ai creativi, non migliorando, attraverso la scuola, il livello culturale complessivo della popolazione.
E questo per un motivo banale: che loro non sanno ormai far altro che i mediatori di denaro, ed è la stessa cosa ovunque si trovino, in qualsiasi area interna. Non è una questione di capacità o di voglia: sono classi dirigenti che scelgono di non avviare il rinnovamento per via della loro mediazione tra soldi pubblici e voti.

Il centro ha allora un compito, quello che si sta provando a fare con la Strategia Nazionale per le Aree Interne: pochi soldi, e destabilizzazione degli equilibri locali.
Occorre evitare di ridare i soldi alla classe dirigente precedente, altrimenti la si consolida nel suo conservatorismo. E, soprattutto, vanno cambiati gli obiettivi della classe dirigente locale: non serve una rottamazione, occorre spingerli, convincerli a giocare una partita nuova se ne sono capaci. Si tratta di una partita di innovazione, per fare emergere i creativi, per sperimentare in modo misurabile i miglioramenti dei servizi collettivi, ecc.


microfono Luigi Guiso

Agglomerazione o politica dei luoghi: quale la prassi corretta tra questi due estremi? Dipende da qual è la ragione che chiama in causa la politica


Rispetto alle politiche di sviluppo da una parte abbiamo dunque la “visione” della Banca Mondiale che parte dalla constatazione che “per sua natura” lo sviluppo sta avvenendo in modo concentrato e quindi dobbiamo sostenerlo così com’è, incoraggiando l’agglomerazione. Massimizziamo la crescita nei luoghi in cui tende naturalmente ad avvenire, ovvero nelle agglomerazioni, e poi la distribuiamo un po’ meglio stemperando le eventuali disuguaglianze attraverso politiche di coesione (di fatto disinteressandoci delle peculiarità, dei singoli luoghi).

Dall’altro c’è l’approccio che Barca sostiene (che è poi quello dell’OCSE), che invece asserisce che esiste del potenziale di crescita in ogni punto geografico, in qualunque situazione, sistema locale del lavoro, città, regione, ecc. E che quello che dobbiamo fare è estrarre questo potenziale da ciascun luogo e, di conseguenza, occorre massimizzare puntualmente i molti potenziali differenti (con singole politiche “specifiche” che identifichino i potenziali e li estraggano differentemente).
Va intanto notato che anche una grossa “matrice” di politiche differenziate di questo genere non elimina del tutto il problema: i luoghi senza potenziale rimarranno comunque al palo, rimane comunque un problema di divario anche se stemperato e certamente inferiore a quello che si produrrebbe con politiche di sostegno all’agglomerazione.

Qual è dunque la cosa giusta da fare? Quale la prassi corretta tra questi due estremi?
Guiso risponde che dipende da qual è la ragione che chiama in causa la politica, qual è il bisogno e il motivo di una politica di intervento.
Se un paese non cresce perché non riesce a sfruttare economie di agglomerazione (es. Zambia), allora probabilmente la ricetta della Banca Mondiale, accentrare e stemperare, è probabilmente sensata, in alternativa alla politica di cercare di estrarre il meglio da qualunque e da tutte le regioni di quel paese.
Se viceversa, c’è moltissima eterogeneità e gli ostacoli allo sviluppo sono localizzati, è molto probabile che una politica «one size fit all», ovvero una politica cieca che non vede gli ostacoli, possa fallire.

Come per esempio in Italia, dove trascurare il divario tra Nord e Sud del Paese, non tanto dal punto di vista del PIL pro-capite, quanto nelle caratteristiche di funzionamento, negli aspetti culturali, istituzionali, di come ragionano le popolazioni provocherebbe un fallimento di una politica unica, la quale verrebbe comunque interpretata diversamente in funzione della eterogeneità degli agenti sul territorio.
Quindi, prosegue Guiso, la bontà dell’una o dell’altra visione dipende dal tessuto sottostante, da quale sia il target, quale l’importanza che si da ai benefici da agglomerazione rispetto ai suoi costi.
A proposito dei costi dell’agglomerazione occorre riconoscere che, nella visione della Banca Mondiale, essi sono probabilmente molto sottostimati perché nella fase di stemperamento dovrò poi non soltanto ridistribuire reddito, ma anche ridistribuire potere.
Questo è un problema serio poiché una mancata ridistribuzione del potere inibisce, in un circolo vizioso, anche le politiche di stemperamento delle disuguaglianze e ridistribuzione del reddito (es. Shanghai).
L’ovvia origine di questo “blocco” è che una volta che le classi dirigenti politiche ed economiche locali hanno messo su un sistema di benessere centralizzato, avranno anche acquisito potere e desidereranno internalizzare la rendita che quel processo ha prodotto e faranno di tutto per costruire barriere all’entrata nel sistema.
Ne discende che una delle ragioni per le quali vanno favorite fin dall’inizio politiche un poco più bilanciate, è che non è vero che i benefici dell’agglomerazione possono essere facilmente ridistribuiti perché di mezzo c’è il processo politico.

Ma difficoltà ci sono anche nell’approccio Barca/OCSE, perché una volta che ho individuato i limiti di un dato territorio e li voglio superare, scopro spesso che i limiti fanno parte “nativamente” del territorio, sono intrinsecamente parte del funzionamento di quelle comunità. Basti pensare alla (scarsa) dotazione di capitale civico di alcuni luoghi o l’incapacità a cooperare di alcune comunità; parliamo di ostacoli di tipo comportamentale e culturale profondamente sedimentati nelle popolazioni.
E sono “gap” la cui rimozione richiede politiche di 60-70 anni e oltre, cioè politiche di una gittata temporale tale da renderne eroica l’implementazione (tanto più considerando la durata media dei governi italiani).
E ci si domanda: non è che per caso politiche “dirompenti” tipo quelle proposte dalla Banca Mondiale potrebbero invece risultare efficaci nello scardinare questi aspetti bloccanti?


microfono Fabrizio Barca

A stemperare si “buttano i soldi” perché la logica compensativa serve solo a tenere buoni i territori che restano indietro


Come si affrontano le difficoltà nell’applicazione della SNAI? Cosa ci restituiscono questi primi tre anni di lavoro (e di difficoltà, perché non è affatto facile!) di SNAI?

Torniamo prima un attimo alla tesi della Banca Mondiale: favoriamo i processi di aggregazione e poi li stemperiamo per ribilanciare.
Va notato che la logica del “favoriamo e stemperiamo” è anche stato il ruolo attribuito da una larga parte delle classi dirigenti politiche ed economiche europee alla Politica di Coesione. La politica monetaria, economica, la politica generale la faccio pensando ad alcune grandi concentrazioni, ad alcuni grandi interessi, poi c’è la Politica di Coesione con la quale “metto le pezze”.
Ebbene: il problema gigantesco che mina la validità di questa impostazione in quasi tutti i luoghi è l’irreversibilità: ovvero l’elevatissimo livello dei costi che devi sopportare quando vai a stemperare. Il fatto è che dopo “butti i soldi” perché la logica compensativa serve solo a “tenere buoni” i meno fortunati.
Per inciso: non c’era in origine questo spirito in Jaques Delor per il quale la politica di coesione era una “gobba” che doveva servire per dare una chance ad ogni luogo. Purtroppo nel dibattito comunitario si percepiva così ed è diventata così anche nella pratica: tenere buone le popolazioni che restavano indietro, piuttosto di dar loro la possibilità di rimanere al passo.
Questa è la logica compensativa della peggiore specie. I gruppi dirigenti al potere si accorgono dell’esistenza di una preoccupazione da parte delle popolazioni più arretrate che vedono l’unificazione e la liberalizzazione commerciale, come favorevoli solo ai punti più forti dell’Unione, ed elaborano una politica del “contentino”.

E’ purtroppo la storia delle politica per il nostro Sud: dal 1957-58 diventa semplicemente una politica compensativa (nel primo decennio della Cassa del Mezzogiorno non fu così, la politica fu pro-attiva e di grandi strategie) .
E con questo approccio fai due tipi di danno:

  1. non incidi più sulle opportunità di crescita di un territorio – li tieni buoni;
  2. rafforzi la trappola da sottosviluppo (cosa che, per assurdo, non accadrebbe se smettersi di tenerli buoni e mi astenessi da ogni politica d’intervento).

Un altro esempio di irreversibilità: in Kenya la situazione è del tutto instemperabile. Ed il motivo è che non abbiamo dato al quelle popolazioni locali la possibilità di fare una cosa molto semplice: mettere in gioco la loro conoscenza. Chi sa veramente se ci sono opportunità localmente e quali esse siano?

Rimane comunque vero che l’approccio di SNAI è particolarmente adatto dove c’è molta eterogeneità, nonostante esso rimanga valido anche dove ce n’è di meno.


Con il reddito si compra anche la libertà ma non tutta la libertà: non si compra la libertà di decidere


E poi rimane il tema centrale della libertà sostanziale: dobbiamo limitarci a massimizzare la crescita (che serve come serve il reddito), o la crescita deve essere uno strumento per arrivare alla libertà sostanziale? Amartya Sen ci dice che con il reddito si compra anche la libertà ma non tutta la libertà, con il reddito non si compra la libertà sostanziale, la libertà di decidere.

Veniamo ora al “macigno” introdotto da Guiso: se si sono radicate nella reiterazione della trappola del sottosviluppo delle “carenze” sociali (capitale sociale, civicness, trust), allora i tempi d’intervento sono necessariamente molto lunghi. Questo perché se ci sono delle abitudini, delle situazioni di incrostazione in un dato territorio, esse non consentono alla creatività di manifestarsi.
Intanto è bene ricordare (Edward C. Banfield, Le basi morali di una società arretrata) che una delle cause principali dell’assenza di capitale civico è la sfiducia nello Stato, e anche nella sfiducia verso gli altri, a meno che questi non facciano parte di una particolare famiglia allargata (“familismo amorale“).
La sfiducia nelle istituzioni, il dare per scontato che esse siano solo da “mungere” il più possibile, e quindi l’indisponibilità a rischiare in prima persona gioca un ruolo fondamentale. Il fatto che i rappresentanti di queste istituzioni siano eletti in funzione della loro capacità di ottenere dal centro i soldi più facilmente, per fare una inutile opera pubblica, l’ennesima cattedrale nel deserto: questa è la vera assenza di civicness.


Meglio un qualsiasi genere di scossa piuttosto che l’apatia: ma la SNAI è una scossa migliore


Ed è un problema serio contro al quale la SNAI combatte.
Come? Acemoglov ci dice: serve una scossa.
Guiso ci dice: non è che forse la scossa può venire proprio da una politica “brutale” anche un po’ neo-liberista, di esaltazione del libero mercato e riduzione del peso dello Stato nella vita pubblica?
Può darsi, in fondo sempre meglio un qualsiasi genere di scossa piuttosto che l’apatia. Ma secondo Barca la SNAI è una scossa migliore, più mirata.
In che senso la SNAI vuole essere una scossa? Perché recupera (novità!) un forte ruolo del centro al fine di recuperare la fiducia nelle istituzioni.
In Italia sono stati fatti molti errori: è il paese dei Patti Territoriali, dei PIT, PIST, ecc., che solo in pochi casi hanno dato risultati interessanti; ma quale è stato l’errore principale comune a tutte queste operazioni?
Quello che l’impianto concettuale retrostante non era maturo e quindi sono state scelte le aree, scritte delle belle procedure, indicato cosa dovevano fare e poi abbiamo consegnato la realizzazione di progetti – non di strategie – alle classi dirigenti locali.
Quando in quei territori si era precedentemente avviato un processo di rinnovamento o di sviluppo endogeno, ci è andata bene.
Quando invece ciò non è accaduto, abbiamo sprecato soldi per continuare a mantenere quei territori nella trappola del sottosviluppo; e allora, avendo imparato la lezione, abbiamo deciso: ora facciamo i paternalisti.
E’ lo stesso Amatrya Sen che ci invita a non avere troppo timore della parola paternalismo, ma se vogliamo una citazione più autorevole possiamo leggere i commi m e r dell’articolo 117 della Costituzione: lo Stato centrale prevede che il centro abbia ruoli fondamentali, e questo ancora, nonostante la riforma in senso federale.
Non perché il centro sia buono, intendiamoci, ma perché il centro ha degli interessi diversi da quelli della classe dirigente locale.
La questione si gioca quindi su quello che dovrebbe essere un “conflitto d’interessi virtuoso”, vale a dire: se la classe dirigente nazionale è intelligente, il suo interesse dovrebbe essere:

  1. rimettere in rete tutti i territori interni;
  2. valorizzarli per il turismo internazionale;
  3. avere dei guardiani del territorio.

Se ci fosse un “sano egoismo” della classe dirigente nazionale allora dovrebbero interessargli questi obiettivi e non più il consenso elettorale che può provenire da quei territori, non più il rapporto do ut des con la classe dirigente locale. Al contrario diventa interessata a destabilizzarla.

Questo è il motivo per cui, nella SNAI, il centro è stato pensato e strutturato in modo forte: 30 persone di cui 15 funzionari di tutti i ministeri coinvolti, e 15 progettisti di sviluppo locale presi da fuori.
Un Comitato Nazionale a servizio di 65 aree in tutto il paese; 40 mila chilometri percorsi a bordo di un autobus per girare in lungo il largo il paese e per far parlare tra loro, attraverso focus groups, chi non era mai stato abituato a farlo.
La composizione del Comitato è stata studiata per evitare di commettere lo stesso errore già commesso nel passato, ovvero quello di affidare la politica territoriale nelle mani di un gruppo di territorialisti in un unico luogo con il rischio che, come da qualche parte si osserva, “le politiche ordinarie poi continuano nello stesso identico modo”.
Se si sviluppa una politica per le aree interne e poi le politiche per la scuola, per la salute, per la mobilità continuano ad essere fatte “ciecamente” (per esempio imponendo dei progetti per i TPL che sono stati disegnati avendo in testa le città; oppure chiudendo un ospedale senza rafforzare il presidio ambulatoriale nel territorio), la cosa non ha senso. Ma tutto ciò serve anche per capire che esistono spazi di miglioramento enormi.
La composizione del team centrale (con particolare riferimento alla trasversalità tra i vari ministeri) tiene anche conto del fatto che il maggior limite delle amministrazioni centrali dello Stato è quello che esse non si parlano, e producono leggi e norme che sono totalmente settoriali.
E arrivano sui territori con una prosopopea di conoscenza, con la presunzione che dal centro si riesca a decidere come va fatta una cosa localmente. Con una conseguenza scontata: la cosa da fare viene proposta con scarsissime discrezionalità attuative.

Un cento forte, quindi, grazie al quale quando si arriva sul territorio diventi possibile destabilizzarlo. Come?
Il primo pezzo di destabilizzazione consiste in:

  1. chiedere ai sindaci di allearsi e di indicare un leader (cosa che mette alla prova la loro capacità di stare assieme); se non lo fanno non si fa nulla;
  2. chiedere al territorio di costruire una modalità deliberativa di confronto, aperta anche ai gruppi etnici diversi e ai nuovi imprenditori.

Il secondo pezzo di destabilizzazione consiste nel fatto che i partecipanti ai focus groups la prima volta possono anche parlare senza citare un numero, ma la seconda volta “non parlino senza portare i numeri” (sui quali il centro dispone di una quantità enorme di statistiche amministrative).
Questa è la destabilizzazione: essere paternalisti, penetrare nel territorio con una motivazione nazionale in contrasto con la motivazione locale.

E, attenzione, è vero che i tempi necessari non sono brevi, ma non sono nemmeno lunghissimi; non servono 70 anni, ne possono bastare 7, a patto che:

  1. ci sia continuità nella politica (SNAI);
  2. il Jolly: con l’intervento venga alzata la palla ai pionieri che oggi, nel 2016, ci sono in ognuno di questi territori, esattamente come ci sono nelle città.

Perché se si fa questo allora si attivano processi di destabilizzazione endogena: infatti l’esterno può arrivare fino ad un certo punto.
Se in un territorio non si riscontra nemmeno il barlume di una disponibilità, meglio levarci mano: se nel cemento armato dell’assenza di civicness non c’è nemmeno una crepa è inutile che l’esterno arriva ed agisca: occorrerà che si sveglino da soli.


SNAI: una strategia confermata da ben tre governi consecutivi


Secondo gli standard internazionali in Italia esiste una sola vera città metropolitana (Napoli). Tutte le altre sono città intermedie (tra i 120 e i 400 mila abitanti), sulle quali non esiste una strategia di sviluppo nazionale.
E poi ci sono le aree interne, sulle quali, con il Governo Monti, ben cinque ministri hanno concordato: “sappiamo come affrontare il tema dello sviluppo in queste aree per i prossimi 40 anni“. Il Governo Letta ha dato seguito alla strategia. Il Governo Renzi vi ha dato seguito e l’ha finanziata.

E’ vero che il Paese in questo momento non ha una amministrazione centrale dello Stato in grado di costruire un disegno stabile di governance. Ha però la forza sufficiente per fare sperimentazioni controllate e misurabili sulle quali si potrà poi eventualmente andare avanti e costruire politiche più strutturate: possiamo affermare che le risorse umane oggi mobilitate sono adeguate al limitato obiettivo fissato.